新闻您的位置: 首页 > 新闻 > 新闻 >

环评制度改革要注重操作性

发布时间:2017-07-27 17:08:25   来源:    浏览次数:306


◎本刊主笔  刘国伟

 

“环境影响评价”制度在各国的环保工作中都发挥着重要作用。但长期以来,我国环评制度也暴露出了一些问题,引发社会舆论的质疑,公众对环评制度改革的呼声也日益高涨。那么,环评审批制度改革怎样才能“于法周全,于事简便”?环评在环境保护工作中应发挥怎样的作用?公众如何参与环评?近日,《环境与生活》了解到该领域专家对现行环评制度实施情况的介绍和相关思考,归纳整理出来仅供读者参考。                                                                  ——编者

 

 

环评制度改革要注重操作性.jpg

环保部环境发展中心环评研究中心主任王亚男


918日下午,在浙江省湖州市举办的中国绿色传媒研究奖学金班的培训会场,环保部环境发展中心环评研究中心主任王亚男应邀做了《生存还是死亡——环评制度概述及其面临的挑战》的演讲,《环境与生活》记者也在现场。


杜绝“先上车后买票”

讲课一开始,王亚男主任先解释了“环评”的相关概念。

“环评”全称是“环境影响评价”,我国2003年颁布的《环境影响评价法》第二条对其定义为:“对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度。”环评能否通过行政部门审批,会在一定程度上决定项目的最终命运。我国早在1973年即引入环评概念,并于1979年在《环境保护法 (试行)》中将其以法律形式确立下来。从此,它成为环境管理的“八项制度”之一。

开展环评时,往往规划尚未实施,建设项目还没有建设。王亚男举例说,一个规划或者一个项目的实施,一定会产生环境压力,比如燃煤电厂会排放废气,会造成区域大气环境质量恶化;再比如要开发一个露天矿,会造成表层土剥离、占用大量土地,这也会影响生态环境。她强调,如果不会造成环境影响,则环评不予关注。比如某个项目建设在某个区域可能造成流行病蔓延,或者可能发生火灾爆炸,这都不是环评关注的内容。“水、大气、土壤等基本环境要素发生变化,并超过环境质量标准,就是环评关注的。”

王亚男接着阐述说,新《环保法》第19条第二款规定,未依法进行环境影响评价的开发利用规划,不得组织实施;未依法进行环境影响评价的建设项目,不得开工建设。对未批先建,即俗称的“先上车后买票”、“边报环评边建设”实行零容忍,要求必须停止建设,不再补票,而是直接赶下车,并且处罚,并可以责令恢复到违法行为前的状况。拒不执行停止建设的,移送公安机关拘留。

 

7个工作日内要搞“公众参与”

那么,环评具体如何操作呢?演讲人谈到,一个项目的全生命周期,分为设计阶段、施工阶段、试运行阶段、运行阶段和关闭阶段。其中在设计阶段,还要再细分成不同时段:项目建议书、可行性研究、初步设计、详细设计和施工图设计。当有了初步设计方案后,就应开展环评工作,环评单位会提出减缓不良环境影响的措施,将其反馈给负责项目可行性研究的人员,这是环评的介入时段。

环评机构作为项目业主的受委托方,要制定工作方案,进行现场调研,要清楚项目所在地区的环境情况,包括环境质量现状、相关的污染源情况表。从确定委托关系之后7个工作日内,要开展“公众参与”工作,通过论证会、听证会等形式,征求有关单位、专家和公众的意见。文件编写完成后,报送环评文件给相应环保行政主管部门 (即各级环保局、厅和部)审核。行政主管部门会委托技术评估部门,对报告进行技术合理性和可靠性审查,给出审查意见。审批部门要全程信息公开。至此环评工作流程基本完成。

 

严格环评资质审查制

记者了解到,环评是一项专业技术涉及面广的工作,我国对环评机构实行资质审查制度。王亚男介绍,环评机构应当具有法人资格,对评价结论承担法律责任;应当具有合理的专业人员配置,熟悉国家环境政策,能够进行综合分析评价和预测;应当具有一定数量符合要求的专职技术人员。同时,为提高环评专业技术人员的素质和业务水平,国家还实施了“环境影响评价工程师职业资格”制度。环评机构的资质分为甲级和乙级,我国目前甲级环评机构约200家,加上乙级机构共1000多家。这个数字经常有变化,因为对单位资质的管理是动态的。甲级和乙级的差别在于,持有乙级资质的单位只能从事省级以下环保部门审批的项目,甲级单位则可以从事所有环评项目的开展。甲级证书的核发权在环保部,乙级证书的核发权在所在省、自治区、直辖市的政府环保部门。

《环境与生活》记者查询环保部发布的《建设项目环境影响评价资质管理办法》,发现该管理办法对于甲乙级评价机构的资质条件,分别规定了8条和7条,内容涵盖固定资产、机构能力、技术人员数量、技术人员专业领域、任务量、软环境等。例如甲级评价机构固定资产不少于1000万元人民币,其中企业法人工商注册资金不少于300万元;乙级评价机构固定资产不少于200万元,注册资金不少于50万元。又如,甲级评价机构必须具备20名以上环评专职技术人员,其中至少10名是登记于该机构的环评工程师;相比之下,乙级评价机构只需12名以上专职技术人员,其中至少6名是登记于该机构的环评工程师。法规对环评人员资质和从业人数有着严格的刚性限制,难怪部分环评机构为了取得执业资格而从一些环评工程师手中“借证”。不过,国家针对“借证”、“挂证”行为,已经出台了较严厉的处罚措施。

 

至少有两次信息公示

信息公开和公众参与,是公众最关注的环节之一。据演讲者介绍,建设单位确定评价单位后,7日内必须进行第一次信息公示,内容包括6方面:要建设项目的名称和概要,比如位置、工程内容等;项目建设单位的名称和联系信息;承担环评的机构名称和联系方式;环评工作程序和主要工作内容;征求公众意见的主要事项;公众提出意见的主要方式。

第二次信息公示是在环评报告基本内容完成后,需公示建设项目的情况简述,概述项目对环境可能造成的影响,预防或减轻不良环境影响的对策和措施的要点;环评结论要点 (如项目建在某个地方可否接受);公众查阅环境影响报告书简本的方式和期限 (在第二次公示时要完成一个简本,公众可以根据指定的地点和时间段获取环评报告书的简本);征求公众意见的范围和主要事项;征求公众意见的具体形式(邮件、电话、座谈会或听证会);公众提出意见的起止时间 (不是无限期的)。

第二次公示后要通过座谈会、论证会、听证会等,征求受建设项目影响的公民、法人或其他组织代表的意见,咨询专家意见。王主任也提到:“什么叫受影响?是受直接影响还是间接影响?这在具体操作制度上没有明确要求,实施过程中确实很难让每个人都满意,这也是很多问题发生的一个原因。”

 

公众意见不采纳要说明并审核

对于公众意见的处理,王亚男介绍,所有意见的原始资料必须存档备查。环评单位是属地化管理,如果环评单位在北京,那么北京市环保局会定期检查该单位的档案。企业或评价单位应当考虑公众意见,并在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。

王亚男指出,对于与环保无关的意见,环评报告会将其剥离出来,“因为这不是环评报告要解决的问题,得识别公众意见的合理性及可操作性问题”。环评单位要给出不采纳的说明。《环评法》要求,项目业主必须开展公众参与,也可委托环评机构开展公众参与。实际操作中,通常是项目业主牵头,环评单位提供技术支持开展公众参与。“这涉及很多环节,也是造成矛盾、引起纷争的一个因素。”环保行政主管部门在环评报告的审查过程当中,会对公众参与意见的采纳或者不采纳的情况进行审核。

王亚男现场展示了一些信息公开方式。如村庄或者学校张贴公告,入户或者到村民比较集中的地方发放调查表并填写等。王主任也谈到了开展公众参与工作比较尴尬的地方。“我们去调查公众意见的时候,白天农民要下地干活,家里没人,通常晚上7点钟进村,调查两个小时就9点了,农村地区9点之后再敲人家的门,就有男主人拎着棒子出来开门的。另外,发放调查表,有一种发小广告的感觉。得拦住面善的人,给发个小纪念品,招揽他来填表,否则没人理你。所以我们现在也在琢磨公众参与到底应该如何搞,目前的手段效果不是很好。我亲身经历过,有些人填调查表时表示同意,后来回访时,又说自己没填过或不同意。”看来,如何做好公众参与工作,我们尚缺乏好的手段,需要好好研究。

 

公众对环评也有认识误区

利用讲课的机会,王亚男也对媒体在环评方面存在的一些知识误区,进行了一番科普。“如环评的准确名称,媒体包括央视也犯这类错误,把它称为‘环境评估’,其实环境评估只是环评的一个环节。”王亚男还注意到,很多社会热点问题一出就追问环评做没做,“其实这里有一个环境的大概念和小概念的差别,从行政主管职能上来说,环保部门管理的环境相关事项,其实是有限的。”她举例,人们认定森林野生动物这事归环保管,其实不然,它归林业部门管;木本植物归林业部门管,草本植物则归农业部门管;一氧化碳归环保管,二氧化碳则归发改委管;水土流失其实是环境问题,但这事归水利部门管;水资源和水环境密切相关,水资源没管理好,水环境质量就不可能达标,但是水资源也归水利部门管。“大家觉得理所当然该环保部门去追责的事,其实往往不是环保部门的职能。”

王亚男认为,环保系统的环境管理职能和水利、林业等环境管理职能的结合,才是真正科学意义上的环境管理。环评不可能把所有环境问题都解决。

王亚男注意到,环评往往处在各种敏感热点环境问题的风口浪尖,有时甚至成为“替罪羊”。当然,这也说明公众对环评工作的关心和看重。

 

环评改革应具操作性

记者发现,在实践当中,项目一旦对环境造成伤害,或者实际环境影响效果与预测结果有较大偏差时,公众往往会表现出强烈的邻避意识,或者用较激烈的方式来表达民意。对此,王主任表示,如果项目建成后真对公众权益造成损害,相关公众可以到行政管理部门投诉,而企业必须采取补救措施,例如噪声投诉,经检验确实不达标,就应给附近住户加装隔音设备,公众权益必须进行保护。但如果噪声经检验确是达标的,这种情况就无法追究企业责任了。

公众在举证自己环境权益受到损害时,如果要证明自己的健康和环境损害之间存在因果关系,可能会遇到各种举证困难,该怎么办?王亚男回答:“这个问题是当前的一个空白区。分两种情况来看。一种是环境确实造成了公众健康损害,但公众无力举证,为此我国正着力推进损害责任评估,请专业评测机构帮忙测,这方面有科学理论作支撑,判定公众健康问题到底是哪些因素造成的。另一种是无法确定环境损害造成了健康问题,如有说自家孩子得了白血病是受电磁辐射影响。这在法律层面是无解的,行政部门也很难对公众的这种要求进行支持和保护。”

环评机构对建设项目所在区域的山水、动植物资源等环境资源如何评估,也是公众感兴趣的问题。

王亚男说,生态、大气、地表水等等怎么调查评价,具体导则里有严格详细的要求。要根据区域敏感性和项目规模特点来确定评价等级,之后确定与之相对应的评价范围,可以对一平方公里内的生物链进行取样调查,有一整套的技术要求。王亚男打比方说,环评好比生孩子得做产检,大夫提议控制饮食、加强运动、补充叶酸,让孩子神经系统长得更好一点,这是在孕育阶段能做的优化行为,有助于生一个健康的孩子。“至于孩子将来是飞黄腾达还是一事无成,能回去再指责产检大夫说当年产检没给看出来吗?这更多还是取决于之后家长、老师、孩子的努力。企业主后期运行时,该采取的措施要采取,该研发的工作要研发,跟环境保护相关的各级行政部门该监管要监管,该提要求、该处罚都要做,不能所有的环境管理责任都希望在项目还没建设的时候完成,开展了环评就一好百好,怎么可能?”

王亚男认为,一个成熟的社会,一定是想好了再去做,而不是做做看,环评作为环境咨询很重要的分支,应该越做越强,前提是一定要更加有效、动对刀子,管理方法一定不能固步自封,要不断探索新的手段。环评技术体系的建立,已经到了非改不可的地步,不是把它做得更深奥,而是如何让其更有可操作性。

(本文根据现场录音归纳整理,未经王亚男本人审阅;本刊记者叶晓婷对本文亦有贡献。)

 


 


网络编辑:丁天