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呼唤“土壤法”尽快出台

发布时间:2015-08-12 14:56:00   来源:    浏览次数:306


◎陈能场 (广东省生态环境与土壤研究所 研究员)

 

全国人大环资委从1994年起就开始关注土壤污染防治的立法问题。在1995年题为 《土壤环境质量标准的释义》 的书中,也呼吁加快土壤污染防治立法,但30年已经过去,土壤立法仍在孕育中。这究竟是为什么?

 

土壤立法30年难产

历史上一些古文明的消失,与土壤管理不善导致水土流失、土壤退化等有关。土壤作为生态系统中生产者(植物)、消费者 (动物) 和分解者 (微生物) 的根据地,在为人类和动物生产食物和能源的同时,也消化了人类 (动物) 制造的垃圾和排泄物;土壤的过滤作用为人类提供了洁净的水源。同样作为生态系统的重要组成部分,与水体和大气的流动性特点不同,土壤具有相对固定性特征,因此,土壤是人类和国家的安身立命之所。从这个意义上说,有必要对土壤立法赋予单独的、顶级的法律地位。

长期以来,土壤立法问题并非没有得到人们的注意和研究。

在政府层面,国家环保总局(现环保部)200511月曾发布 《“十一五”全国环境保护法规建设规划》 ,明确指出土壤污染防治方面的立法还是空白,要抓紧制定 《土壤污染防治法》 20063月,十届人大四次会议通过的 《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》 提出,要“加强农村环境保护,开展全国土壤污染现状调查,综合治理土壤污染”。这都为土壤污染防治立法营造了政策氛围。

在这30年间,很多研究者也从法律的和国外经验等角度,为防治土壤污染立法尽心尽力,但这样一部法律为何千呼万唤出不来呢?

至今为止,土壤本身的法律地位被严重弱化,只在其他法律条款中有着零散、关联性的描述。这既造成了人们长期对土壤资源和土壤保护的忽视,也是造成目前中国土壤污染困境的一大原因。

 

土壤问题有“三座大山”

通常人们只认识到土壤是食物、能源等物质生产的场所,关心的也只是土壤的肥力和土壤污染。其实作为生态系统的重要组成部分和人类繁衍的场所,土壤在大气净化、水体净化、污染物处理等方面都具有重要功能。它是水的过滤器、植物生长的基质、种类数以亿计生物的家园。

在土壤剖面中,表层土壤最为肥沃,含大量的有机质和养分,土壤微生物也多在表土5厘米的层次里,因此表土流失(土壤侵蚀)是土壤退化的一大原因。

土壤耕作过程中施肥结构的变化(从大量施用有机肥到目前多数施工业化肥)、过量施肥和过量除草剂、农药的施用、大量农膜的应用等,带来土壤酸化、土壤微生物功能和土壤物理性质与水分流动等的破坏。

土壤的重金属污染更为人们所关注,因为它直接影响人的身体健康。在1979年第二次土壤普查的结果中,中国土壤的环境质量尚可。但到了2015417日,国家公布的 《全国土壤污染状况调查》 数据显示,全国土壤样点重金属的总超标率达16.1%,耕地样点的超标率高达19.4%

从上面的分析可以看出,目前我国的土壤问题不单单是污染问题,而是有“三座大山”:土壤流失、土壤退化和土壤污染。

这“三座大山”造成整个土壤植物和作物的生产力下降,土壤微生物结构和功能的失调,直接造成了粮食生产安全问题。因此土壤立法中的土壤保护应该涉及整个土壤生态系统,确保其结构和功能的正常发挥和可持续。

 

工业大气排放土壤

作为开放性系统,土壤立法保护应与其他环境立法紧密衔接。土壤是一个开放的生态系统,因此土壤本身既是其他污染源的受体,其本身也可能成为次生污染源。

改革开放后中国工业大气排放的重金属量相当大,比如2010年排放到大气中的镉多达2100多吨。而就农田的重金属污染而言,除了动物源有机肥料外,最大污染源就是大气沉降,来自化肥的重金属镉只有大气沉降量的1/4。这些研究结果打破了“土壤重金属超标来自磷肥等超量施用”的陈说。这也表明,如果不对大气、水体等源头进行有效控制,保护土壤其实是句空话。

全球环境史上,工业革命以来欧洲土壤中的重金属积累量迅速增加,原因之一就是来自大气的重金属沉降。在20世纪90年代,大多数欧洲国家完成了土壤保护立法,对工业中的大气排放进行有效控制,土壤中来自大气的重金属含量迅速减低。由于日本在源头控制方面极为得力,镉的使用量从1969年的2253吨降低到1974年的927吨,下降了60%,相当于当时美国镉使用量的1/6。日本土壤污染治理的成功,也是建立在污染源控制上。

从立法角度来说,土壤污染立法要做到与其他立法和标准紧密衔接和统一,如 《大气污染防治法》《水污染防治法》《固废污染防治法》《肥料法》 等等。

 

地方标准不必严于国标

人为活动是土壤环境质量变化和土壤破坏最大的要因。森林破坏、土壤流失、农业耕作、土壤酸化、工业排放、土壤污染等等,是造成中国土壤问题的主因。在控制污染源的同时,人的素质提高也是土壤保护的一大关键。

在欧洲等地区,土壤中肥料、农药等化学品的投入需要有资质者进行实施。对于工业污染排放,对污染企业和个人的追责极为严格。在日本的土壤修复企业,不但企业要取得从业资质,从业者也得通过考试取得资格证书才能入行。如果没有对农业生产、土壤改良与修复相关的从业者加以培训、管理和行为约束,土壤立法再严,也将流于形式,难以落实。

另外,通常情况下,中国在立法上有下位法要严于上位法的惯例,即地方标准要严于国家标准。然而由于土壤重金属高的背景特征,地方土壤环境质量标准不一定要严于国家标准,否则很难执行。

还有,土壤立法有必要针对农业生态系统和工业场地等分开立法。土壤根据人类的需要得到种种方面的利用,包括用于粮食和能源物质生产的耕地、林地、草地等,和用于居住和商业等城市用地以及工业生产场地。不同的土地,遭受的污染方式不同,具有不同的污染特征,对人体危害的暴露方式不同,治理的必要性和费用等等也有极大差异,因此,对土壤立法时,有必要针对农业生态系统和工业场地等分开立法,以增强土壤立法的实用性和针对性。

 

质量标准要与法律匹配

土壤环境质量标准是土壤立法保护的重要判断依据,也是土壤污染控制和追责的主要依据。土壤标准制定得不合理,土壤立法和执行就会达不到效果甚至遭到扭曲。

中国的土壤环境标准制定于1995年,其作用和缺陷已经得到了高度的讨论和总结。2008年虽然发布了新的土壤环境质量标准征求意见稿,但最终不了了之。2015113日,环保部再次发布了新的征求意见稿,目前仍在讨论中。

但不管如何,只有客观和合理的土壤环境质量标准与土壤立法相配套,才能对土壤保护发挥最大效能。我们盼望合理的土壤环境质量标准早日出台,并期待能与土壤保护立法先后公布,避免1995年后至今有标准无法律的尴尬局面。。

(原载《中国经济报告》杂志,本刊有删节。)

 

图说

 

1 陈能场

 



网络编辑:丁天